新土改:探索與思考

天境傳媒 記者 高雨伶 博鰲-臺北連線 報導
兩岸國際政治時事科技財經PoliticsTechnology兩岸國際政治時事科技財經2017-03-25

博鰲亞洲論壇2017年年會,3月24日之分論壇中,第十九場題目為「新土改:探索與思考」,係由《秦朔朋友圈》總編輯秦朔為主持人,與談人則有清華大學政治經濟學研究中心主任 『蔡繼明 』、北京大學國家發展研究院院長  『姚洋  』、中國人民大學教授、可持續發展高等研究院執行院長  『溫鐵軍  』、國務院發展研究中心原副主任 『劉世錦 』等人。

蔡繼明表示,地票是一個很好解決偏遠地方宅基地平移的政策,偏遠地方的地票平移後還是要由國家徵收,如果不是公共利益的需要,國家不會占用城市周邊的農地。其實流轉和交易完全可以直接發生在兩個農村村莊之間,保留集體所有權,這也符合發展權的問題,所使用地票的交易完全可以發生在集體之間,不一定採取政府徵收土地的方式實現。 
新土改設計方面,要囊括三權分置和農村宅基地制度的改革。農村土地入市,如果不讓宅基地入市,這樣的集體土地入市就是杯水車薪,不能真正構建起城鄉統一。核心是集體土地入市,集體土地入市的核心是宅基地的入市。 
現行土地制度的弊端,既涉及到憲法,也涉及農村土地承包法等。弊端主要表現在三個方面,首先是整體制度存在問題。這些年來,不管是公共利益,還是非公共利益,一律採取徵收的方式。這樣一來,公共利益的範圍無限的擴大。一些地方政府打著公共利益的幌子,實際上徵用大量的土地用商業、工業甚至房地產的開發。補償費按照土地農業用途補償,但實際用於工業、商業開發,於是產生巨額差額,大量的腐敗行為也和徵地連在一起。第二跟城市建設相關,城市建設的流轉受到嚴格限制,只允許農村集體經營性存量的建設用地入市,但70-80%需要流轉的是宅基地,卻不允許流轉。農村規模經濟難以實現。第三是農村土地的配制,每年國土部門下達配制指標,造成一線城市人口多,房價上漲壓力大。而三四線城市不需要房屋,造成房屋庫存。只有依靠引入市場機制才能增加土地供給。

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姚洋表示,探討地方土地改革,尤其是宅基地,對郊區農村有意義,對於偏遠農村則未必意義很大。農村面臨更大的問題,就是農莊的整改問題,空心村問題嚴重,是對土地的浪費。人口必須要集中。成都的模式非常好,節省用地,而增加用地指標就要給農民補償。要控制房價,提高供給最好的辦法是擴大容積率。目前都要求低容積率,一線城市的房子多數都在10層左右,是很大的浪費。雖然所有政策是要抑制房價,但我們實際在為少數人服務。 
以前集體土地所有制度最大的優勢就是提供一種社會保障。在農村沒有社會保障的情況下,均分土地就是一種社會保障,比如97年亞洲金融危機,在別國就產生了很大動蕩,但中國就沒有。到今天,土地的社會保障功能已非常弱,絕大多數的農民不再以土地來作為生活來源。在土地保障功能失去的情況下,這一輪三權分置的土改非常重要。在操作層面,應該讓土地變得更加方便,農民有財產權和處置權,更深層次就是農民的土地所有權利向個人化方向發展。
另一方面,農村空心化非常嚴重,農民有錢就蓋房子,老房子扔在那里,無人開發。如果這些宅基地能夠入市,農村和城市就可以一起合作開發。土地在市場上流轉,某些地區指標多就賣給發達地區,但總量控制是絕對正確的,因為一旦把農地轉為非農地,便不可逆轉。

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溫鐵軍指出,頂層設計涉及兩個現實問題,一是地方政府債務的問題。目前地方政府債通過國家和部分有關部門賣出去,有條件限制,而且腳步比較慢。二是農民能不能獲得財政性收益,以什麼方式獲得財政性收益。討論土地制度到底從哪個利益集團出發,是討論的根本問題。
從農村利益出發,從農民利益出發,土地管理法不是良法,因為它剝奪了農民的自主權利,應該同權同利。過去對於農村的弊病,就是土地管理法偏向城市利益。土地管理法出台十多年之後,才有保護農村承包權的農村土地承包法。80年代出現土地承包經營權,農村土地作為利益主體自主開發,發展權的相對體系比較合理。90年代初中國遭遇金融風暴,又遭遇財政赤字、外匯赤字、銀行赤字,三大赤字突然爆發,代價巨大,很多轉嫁到農村,於是剝奪了農民的發展權。90年代以後,地方政府靠把土地徵收後變成地方政府財政開支,進入新世紀是以地套現。現在在二十世紀第二個十年,真正土地的弊病不是在套現,而是整地脫債,舊債轉為新債。失去土地的農民不僅失去發展權,甚至失去生存權。把農民不可變現的使用權變現成經營權。

新一輪新土改,希望能夠以城鄉結合,市民與融合的模式創造更好的創業創新機會。資本和利益集團很難讓步,政府可以真的當一回裁判,對不同利益集團作出協調。

劉世錦表示,擁堵問題可以通過轉變城市結構解決。比如北京郊區建議重點發展幾十個小鎮,通過軌道交通與市區連接起來。小鎮需要產業交通、軌道交通聯起來,公共服務到位。城市里面現在比較擁擠的一部分要能夠把他扭轉,包括科研城、媒體城特別是央企總部應已經走出去,還有石油石化城、電力城、電器城等等,這樣可以降低城市的擁擠。畢竟中國下一步整個經濟新的增長點,至少50-60%以上都會出現在大都市圈。改革的方法,講究頂層設計和基層實驗相結合。頂層設計解決兩個問題,一個是指方向,一個是划底線。剩下的就是制度問題,通過地方基層,村莊、農戶具體實踐制定。其實改革就是創新,創新就是試錯的過程。 
中國的房價高,當然也有貨幣因素,不過同時中國的高房價泡沫,是一個剛性泡沫,剛性泡沫出來後,一部分人獲益。所有買到房子的人睡了一晚上放假漲了很高興。如果房價是城市中基本的價格,房價上漲實際上使得城市的成本都上漲了。甚至有一些產業,因為高成本而得不到發展,甚至會萎縮、衰落。土地制度不改革,中國將會很難保持平穩增長。房價太高的因素很多,但簡單說就是供求關係問題,從需求側發生了重要變化。大都市圈加速成長,如珠三角、長三角地區,這裡經濟效益突出,年輕人可以掙更多的錢,就業創業機會比較多,但土地供給側則量不足,一線城市都在30%以下,而發達國家,最少在40%以上,首爾則在60%以上。
農村集體建設用地和國有的土地同價同權,到目前還未實現。如果供地比例能夠達到40%以上,如果農村的集體建設用地和宅基地能夠進入市場,並按規定納稅,房價就不可能這麼高。實際上供給側是制度問題,因此不能僅僅在需求側採取措施,根本問題是城市化進程中的供給側。

查證資料出處:

  1. 博鰲亞洲論壇2017年年會官網http://www.boaoforum.org/2017flt324/30611.jhtml,最後瀏覽日2017年3月24日。
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